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统一最低生活保障标准助推城乡一体化发展

彭召会 农民日报

近年来,国家连续出台多项推进城乡居民权利平等的重大举措,对消除城乡二元结构、促进城乡社会经济一体化发展具有深远意义。继社会养老保险制度、社会医疗保险制度实现城乡统一之后,近期国家又颁布了《国家基本公共服务标准(2021年版)》,其中对最低生活保障这项重要公共服务不再给出城乡之间的不同标准。今年6月,国家民政部印发《最低生活保障审核确认办法》,更加明确了城乡统一的最低生活保障审核确认的基本规定。至此,我国城乡统一的社会保障体系基本形成。

作为国家重要公共服务项目的社会最低生活保障制度,能否终结城乡差异性安排,涉及较大公共财政支出比重,与众多人口的利益相关联,对施政的社会公正目标有重大影响,备受社会关注。新出台的最低生活保障政策一举实现城乡一体化制度安排,具有重要意义。国家公共服务的本质在于让全体公民共享国家提供的公共利益。由于多种历史原因,过去国家向社会提供的公共品在城市与乡村之间形成了巨大鸿沟,伤害了农民利益。消除城乡公共服务鸿沟,让农村居民与城市居民同样享受公共服务,是国家服务职能回归本质的公正之举。

改革开放以来,我国城乡经济关系发生了很大变化,完成最低生活保障制度的城乡统一目标具有紧迫性。由于人口在城乡之间的流动,真正的农业从业人口占总人口的比重越来越低,将居住地作为公民身份识别信息并施以管理与服务的差异性对待,已经不合时宜。我国的改革在很大程度上紧扣这一制度弊端展开,其中社会保障制度的城乡一体化改革是推进最难的一个方面。国家在户籍登记制度方面取消城乡壁垒后,最低生活保障制度维持城乡差异不得不依据乡村居民的“集体经济组织成员”身份,使这个身份成为一种“隐性户籍”,也使户籍登记的城乡一体化改革的意义大打折扣。仅从制度设计架构上看,国家在完成社会养老与医疗保险制度的城乡一体化目标以后,社会最低生活保障制度的城乡统一便成为这一领域改革的最后难题。这个门槛一过,国家社会保障体系将不再有明显体现城乡差异的制度安排。

最低生活保障制度的变革,也是我国农村扶贫工作向城乡统一的低收入人群扶助制度转化的重要条件。我国宣布全面建成小康社会、完成脱贫攻坚目标任务,需要以很多扶弱济困政策继续跟进为条件,其中最低生活保障制度是非常重要的兜底性条件。按官方数据推测,目前纳入我国农村最低生活保障制度所支持的人数超过了我国2020年脱贫攻坚政策的目标人群,这说明目前农村最低生活保障的标准已经高于脱贫标准。实行新的城乡统一的最低生活保障审核确认办法以后,保障水平将更显著高于此前农村脱贫标准。可以乐观预期,此项变革将保证我国农村扶贫制度成功转型为城乡统一的低收入人群扶助制度。

新的最低生活保障审核确认办法,将加快我国社会关系由传统到现代的转变进程。传统社会的一个重要特征,是依靠宗法关系对宗法共同体的某些贫困个体给予帮助,这种帮助对于匡正社会风气、增进社会和谐不无意义,但对于一个社会实现更大程度的平等、鼓励个人独立自由发展却有一定负面影响。受惠于小共同体的个体,不得不对小共同体的主导势力产生依附,其行为可能会因小共同体的好恶而偏离社会规范。通过国家力量,并借助国家所倡导的文明价值准则,对低收入人群进行帮助,有助于受益者建立与社会文明准则相契合的个人行为准则。依托全社会的保障制度,获益者不易受类似“报恩”准则的羁绊,使社会互济突破“熟人社会”范围,抵达无边界的“陌生人社会”,形成对人性的普遍尊重,具有根本性意义。此次国家发布的最低生活保障审核确认办法对家庭成员的认定以及对各种转移性收入的认定,应有助于改善社会关系,敦化社会风尚。

此次最低生活保障审核确定办法对于解决既往相关政策执行中的一些具体问题,也有积极作用。农村低保政策在执行中屡屡出现村干部“选人唯亲”的问题,为农民群众所诟病。对此,新出台的办法重申县级人民政府民政部门负责最低生活保障的审核确认工作,乡镇人民政府(街道办事处)负责最低生活保障的受理、初审工作。办法还规定,已经受理的最低生活保障家庭申请,如果涉及与村(居)民委员会成员有近亲属关系的,乡镇人民政府(街道办事处)应当单独登记备案,以方便核查。实践中有的村庄盗用了农民的家庭账户,把国家低保资金当成了少数干部的“小金库”,新的办法针对类似问题规定村(居)民委会相关工作人员代为保管用于领取最低生活保障金的银行存折或银行卡的,应当与最低生活保障家庭成员签订书面协议并报县级人民政府民政部门备案。

从未来发展趋势看,城乡最低生活保障制度还有进一步完善的可能与必要。

首先,最低生活保障制度作为一种具有综合性很强的公共服务支出,目前只是从社会平均生活支出上确定了一个底线的保障水平,没有考虑一些特殊情形下的高昂生活支出问题,使一些家庭可能在得到最低生活保障支付以后仍难以解除生活困难。此次发布的办法虽然规定,对获得最低生活保障金后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者,政府要采取必要措施给予生活保障,但因为这些补充性救助也多是定额补贴,不免发生总体保障程度不足的问题。今后需要加强各项保障政策的匹配衔接,使低收入人群尽量无遗漏地达到最低生活保障水平。

其次,最低生活保障制度的实施还可以考虑通过技术性改进,以确保社会平等目标实现的同时,也能兼顾经济效率的增进。从国际经验看,国家所实施的保障平等目标的政策有可能对经济效率的增进发生负面影响。例如,在某些条件下,政府对家庭的转移支付达到一定水准后,有可能降低劳动年龄人口的就业意愿,从而减少市场上的劳动力供应。如果能实行类似“负累进所得税”方案,即在一定阈值内劳动者获得工资报酬后可以从政府得到补贴,则可以使领取政府补贴的劳动年龄人口更愿意进入劳动市场。最低生活保障制度下的具体实施可以按类似方法予以改进。

最后,最低生活保障制度的具体落实也可以在形式上作出更有意义的探索。最低生活保障制度不可能用来支持较高的消费目标。从观察看,有的享受低保的城市居民对怡情消费有相当的依赖性,有的农村居民虽然属于低保户,但仍然有可观的人情消费。在这些情形下,想必当事人会牺牲其他方面的必要消费,例如牺牲底线的食品消费,这对当事人的健康十分不利;如果是有未成年子女的家庭,则对青少年身心发育十分不利。为此,可以探索用免费食品券来全部或部分地替代低保现金支付,使这些家庭能够得到必要的食品营养保障。类似这样的办法更符合最低生活保障制度建立的初衷。

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